个人需要通过国家实现基本权利，国家也要承担一定的担保任务。

[57] 还有反对者认为，相对人因合法行政行为而取得的权利不会因为公定力的缺失而受损, 同时, 不特定公众因信任违法无效的侵益行政行为而取得的权利和幸福, 不能建立在相对人因同一个行政行为所负担的义务和承受的痛苦之上。我们通过在北大法宝的案例搜索发现，最高院的大多数判例在涉及到无效行政行为时，并不支持相对人提出的无效行政行为不受起诉期限限制的主张。

[1]奥托·迈耶虽然没有明确提出公定力的概念，但其对行政行为的阐述已经体现了公定力的内涵。[142] 参见杨建顺，同上注所引书，第381～382页。张永标等诉浙江省台州市路桥区人民政府等补偿协议案，(2016)最高法行申2391号。该书的此章节由湛中乐撰写。另一个维度是保护普通民众对行政行为的信赖，或者保护安定的社会关系或法律秩序。

基于这种信任，政府的行政行为就具有公定力。[11] 林锡尧认为所谓行政处分之公定力，乃指一旦成立之行政处分，纵属违法，除非当然无效或由特定机关依特定程序予以撤销、废止或因其他原因而失效，否则，行政处分对任何人均有拘束力之谓也。那么这些替代力与公定力究竟有何区别，值得深入研究。

相反，公定力的有限性不仅在于学理论证上的逻辑自足，更在于它获得了法律制度上的实证性支持。通过利害关系人的事前与事中的有效参与，能很大程度上避免此类行政行为的发生。林锡尧，同上注所引书，第305页。事后救济也有缺点，一些损害，如身体上的伤害，事后是无法弥补的。

[20] 应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》，法律出版社2005年版，第121页。故吾人似可不必反对所谓的‘修正推定论。

行政机关以行政行为这一中介对个案作出的处理，本质上是在法律与个人之间形成一种立法机关所希望达到的一种法律秩序，行政机关对个案的处理方式承载着将法律规范的效力传送到行政行为的功能，从而使行政行为获得了与法律规范相同的效力。（3）公定力不是一种法律效力，法律是人民意志的体现，人民不可能认同这样一个极不公平的推定，法律也不能建立在不符合合理性和正义的推定之上，同时，行政行为不能成为非法律效力的载体。但在司法实践中并不这样处理。而事实并非如此，公定力只是一种推定的效力，并非绝对的，并不是说行政机关自我确信行政行为合法，相对人也必须顺从此种确信。

如果公定力无法发挥此作用，那么就证明赋予行政行为公定力是无意义的。其次，人民不可能认同这样一个极不公平的推定的结论未免太过于绝对。行政行为公定力一词最早是由日本学者美浓部达吉提出。[87] 纵观上述各种学说可以发现，各种学说并不是完全独立成型的，相互之间存在着交叉。

（三）对无效行政行为理论的思考 接受有限公定力理论，则有一个现实问题不得不考虑，按照有限公定力及无效行政行为理论，无效行政行为自始无效，不具有公定力，那么相对人该如何对待此行政行为？如果服从，那是基于什么理由服从一个没有公定力的行政行为?如果不服从，那就相当于相对人可以自行否定行政行为，这种做法风险极大，因为相对人对无效行政行为的判断并不一定正确。日本学者美浓部达吉进一步指出，个人之间，当事者双方是以法律上对等的意思力而对立的。

实现力是指行政行为依法产生的，在行政主体或行政相对人等违反或拒不履行存续力或拘束力之法定义务时，由相应的有权机关采取相应措施，以保障其存续力或拘束力得以实现的法律效力。此外，确定力和约束力产生的约束效应从行政行为一作出就产生，但并非所有行政行为在一作出时就产生了最终的效力，许多是附时间或附条件的。

[19] 朱新力认为，行政行为的公定力，是指行政行为一经作出，除非有重大、明显的瑕疵情形，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或个人予以尊重的一种法律效力。因此，我们不能将公定力与行政救济制度置于同一框架内看待。3、公定力与有关制度相矛盾 公定力与国家赔偿、刑事诉讼等制度的矛盾，都已在上文予以了解释。直至行政行为具有不可争力的阶段，具有公定力的行政行为即使在刑事审判中也是以有效作为前提的。在我国台湾地区同样如此，例如行53判558号判决提到：行政处分除经有机关依其法定职权撤销外，不得否认其效力。[15] 章志远将公定力表述为，行政行为一经做出，除自始无效外，即获得有效性推定，在未经有权机关依法撤销之前，要求任何国家机关、社会组织或公民个人对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。

余凌云教授在该书中并未给出反对无效行政行为的理由。[52] 我们认为，对自我确信说的批评存在着一个误区，即认为公定力是迫使相对人必须确信行政行为的合法性。

[47]我们在此以两位学者的界定和分类为基础，对学界的主要观点作一简要梳理与评述。还有一部分学者在同一篇文章中既采用推定合法有效的表述，又采用推定有效或推定合法的表述，[28]似乎并未区分合法和有效之间的区别，将两者画上了等号。

完全公定力说主张所有行政行为，即使是无效行政行为也具有公定力。（一）自我确信说 该说最著名的支持者是德国行政法之父奥托·迈耶，其认为政府意志表达和个人法律行为之间存在本质区别，后者如果不能证明其合法性，就是不起作用的，而政府在其通常的管辖范围内的意志表达同时也表明了其行为有效的特定前提是满足的。

当然，对于合法的要件具体包含哪几项，学界也存在争议，章剑生教授的该著作第138页也提到了不同的观点，鉴于文章主旨，在此不赘述。法院在刑事案件的审理中，审查行政行为的违法性，如果解释为违法，则不受公定力拘束，可以否定基于违法命令准备课予的刑罚。[60] 还有反对者认为，信任问题是难以用法律拘束的, 法律作为行为规范也无法拘束人的信念, 而且建立在违法无效行政行为之上的盲目信任和无奈承认缺乏理性, 且与现代法的正义理念相悖。到了二十世纪九十年代，我国大陆的行政法教材开始论述公定力。

[44] 马生安认为， 公定力其实就是行政行为的形式效力，它是行政行为的一种总和的、整体的而非部分的效力，形式效力与存续力、拘束力和实现力之间是一般与个别、普遍与特殊的关系。[100] 沈岿认为， 有限公定力之说, 看起来更能与自由民主论相契合。

[1]奥托·迈耶虽然没有明确提出公定力的概念，但其对行政行为的阐述已经体现了公定力的内涵。[49] 参见林纪东编著，同上注所引书，第44页。

马生安在引入社会符号学原理予以分析之后，发现公定力的本质虽然是心中行为的形式效力，却被冠之以公定力之名，显然名不副实，违背了社会符号学原理，并且这一概念之内涵无法准确描述解释行政行为的形式效力这一行政法现象。具有存续力的行政处分，行政机关并非不得依职权而变更或取消。

[73] 我们认为，社会契约说与前述预先特权说或公务连续说的理论基础有着相似性，都认为是公民对权利的让与，因而此说不宜单列，可归入到预先特权说中。[59] 参见叶必丰：论行政行为的公定力，同上注。在行政法关系上，得不顾相对人之意思，而以国家一方面之意思为准，其常受正当之推定，相对人如欲提起争讼，仅能对具有撤销权之机关，提起诉愿或行政诉讼。转引自章志远：《行政行为效力论》，同上注，第60-61页。

这就是公定力理论的雏形。刘东亮认为如果重大且明显违法的无效行政行为也具有公定力，人民将失去抵抗保障的宪法权利，对无效行政行为的抵抗也将以妨害公务罪处置。

形式确定力是指相对人不得任意以诉讼或抗告等方式要求改变已确定的行政行为，又称不可争力。同样的，行政机关为了一般公众的利益或者社会利益作出侵益行政行为，例如行政机关拆除违章的危险建筑，一般公众也会相信该行政行为是有效的，基于公众的此种信赖，推定行政行为有效，有一定的道理。

（三）有效、合法、合法有效之选择 通过总结学界的观点可以发现，既有主张公定力是有效推定、也有主张合法推定，还有主张合法有效推定。这就与前述姜明安的观点恰好相反。